黨的十九屆五中全會對“十四五”時期我國“三農”工作進行了全面安排部署，明確了今后農業(yè)農村發(fā)展與改革的目標任務，是新時期我國農業(yè)農村發(fā)展的行動綱領。
黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），圍繞優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村、全面推進鄉(xiāng)村振興這一主題，從提高農業(yè)質量效益和競爭力、實施鄉(xiāng)村建設行動、深化農村改革、實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接四個方面，對“十四五”時期我國“三農”工作進行了全面安排部署，明確了今后農業(yè)農村發(fā)展與改革的目標任務，是新時期我國農業(yè)農村發(fā)展的行動綱領。就農業(yè)農村發(fā)展而言，《建議》主要有十大新的亮點。
一是明確把全面推進鄉(xiāng)村振興作為核心主題。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施3年多以來，目前已經取得了重要進展，其制度框架和政策體系基本形成，一些改革試點和重大行動計劃也在積極有序推進。隨著全面建成小康社會目標任務的實現(xiàn)，“十四五”時期我國“三農”工作的重點將從脫貧攻堅轉移到全面推進鄉(xiāng)村振興上來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施將從前一階段的構建制度框架和政策體系進入到全面推進實施的新階段。在“十四五”乃至今后較長時期內，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化將成為“三農”工作的中心任務。所謂全面推進、全面實施，從振興領域看，就是要全面推進鄉(xiāng)村產業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興；從地域層面看，不論發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)，都要在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上逐步把工作重點轉移到全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上來；從政策層面看，要全面推進落實規(guī)劃政策和體制機制創(chuàng)新，使之得到有效實施。
二是進一步完善了新型工農城鄉(xiāng)關系的表述。
最早在2012年11月，黨的十八大報告提出要“形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系”；2018年中央一號文件又提出“加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系”；而黨的十九屆五中全會又根據(jù)新階段、新情況，將“全面融合”調整為“協(xié)調發(fā)展”，明確提出要“推動形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系”。城市與鄉(xiāng)村是一個互補、互促、互利、互融的有機整體，在工農互促、城鄉(xiāng)互補的基礎上，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、共同繁榮，打造共建共治、共生共享的城鄉(xiāng)發(fā)展共同體，將是實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。
三是從國家層面明確建設農業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)。
早在1954年，我國就提出了實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的任務。2017年，黨的十九大又將農業(yè)現(xiàn)代化擴展到農業(yè)農村現(xiàn)代化，明確提出要“加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化”。為推進農業(yè)現(xiàn)代化進程，近年來農業(yè)農村部先后分三批認定了283個國家現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)。黨的十九屆五中全會又明確提出“建設農業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)”，并把它作為提高農業(yè)質量效益和競爭力的重要舉措。相對于國家現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)而言，農業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)的內涵更加豐富，所涉及的領域更為廣泛，更加符合加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化新形勢的需要。當然，中國的現(xiàn)代化也離不開農村的現(xiàn)代化。從發(fā)展的眼光看，未來將農業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)進一步拓展為農業(yè)農村現(xiàn)代化示范區(qū)是十分必要的。
四是將開展糧食節(jié)約行動上升為國家行動。確保糧食安全是重大國家戰(zhàn)略。長期以來，我國高度重視糧食生產和穩(wěn)定供應，糧食產量自2012年以來連續(xù)8年穩(wěn)定在6億噸以上，但各個環(huán)節(jié)尤其是餐飲環(huán)節(jié)的糧食浪費現(xiàn)象相當嚴重，既加劇了糧食供需緊張，影響國家的糧食安全，還會造成環(huán)境污染。節(jié)約糧食是踐行新發(fā)展理念、保障國家糧食安全的重要舉措。《建議》明確提出“開展糧食節(jié)約行動”，由此把節(jié)約糧食提升到國家行動高度。下一步還需要盡快制定實施糧食節(jié)約行動方案，明確行動的目標任務和具體政策措施。
五是明確提出實施鄉(xiāng)村建設行動。2018年2
月，中辦、國辦印發(fā)了《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》。隨后，中共中央、國務院發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》提出了九大工程、三大行動和三大計劃，其中許多內容涉及鄉(xiāng)村建設，包括農村基礎設施建設重大工程、農村人居環(huán)境整治行動、農村公共服務提升計劃等�！督ㄗh》整合各個領域的鄉(xiāng)村建設，明確提出“實施鄉(xiāng)村建設行動”，內容涉及縣城綜合服務、城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設、鄉(xiāng)村基礎設施、農房建設質量、農村人居環(huán)境等方方面面，強調要把鄉(xiāng)村建設擺在社會主義現(xiàn)代化建設的重要位置。統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村各項建設，實行建管用有機結合，建立系統(tǒng)化、現(xiàn)代化、長效化的機制，將是全面推動鄉(xiāng)村振興的重要基礎和前提條件。
六是建立土地征收公共利益用地認定機制�？s小土地征收范圍，統(tǒng)籌推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，是深化土地管理制度改革的重要舉措，更是社會主義市場經濟體制的必然要求。2019年新修訂的《土地管理法》明確征收農民集體所有的土地是為了公共利益的需要，并規(guī)定了六種情形�！督ㄗh》進一步明確“建立土地征收公共利益用地認定機制”，將有利于深入推進《土地管理法》的有效實施，調整優(yōu)化土地增值收益分配，為推動形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場創(chuàng)造條件。
七是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以后，中央在一系列規(guī)劃和政策文件中明確提出，要做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉型。隨著脫貧攻堅目標任務即將實現(xiàn)，《建議》又明確提出“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”。從脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接到鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，表明發(fā)展階段和目標任務的變化。一方面，在“十四五”時期，盡管脫貧攻堅目標任務已經實現(xiàn)，但仍需要設置一定的過渡期，繼續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面提高脫貧質量，增強脫貧的可持續(xù)性，防止返貧致貧；另一方面，又要全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，激發(fā)農村發(fā)展的內生活力。只有把二者有機結合起來，切實推動發(fā)展觀念轉變、減貧戰(zhàn)略轉型、工作體系轉型、發(fā)展動力轉換和政府政策轉向，才能推動實現(xiàn)從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的轉型，形成農民持續(xù)穩(wěn)定增收減貧的長效機制。
八是建立農村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)幫扶機制�，F(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，這是全面建成小康社會的底線任務。農村地區(qū)同步全面小康之后，雖然解決了現(xiàn)有標準下的農村絕對貧困問題，但仍然存在相對貧困或低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)，需要建立減少相對貧困的長效機制。為更好促進發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)共同發(fā)展，《建議》三次提到欠發(fā)達地區(qū)，明確提出要“建立農村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)幫扶機制，保持財政投入力度總體穩(wěn)定，接續(xù)推進脫貧地區(qū)發(fā)展”。為此，要根據(jù)相對貧困人口集聚以及地區(qū)發(fā)展能力和水平等因素，精準識別和劃定欠發(fā)達地區(qū)，制定實施欠發(fā)達地區(qū)扶持政策，加大對欠發(fā)達地區(qū)的幫扶和支持力度。
九是從扶貧資金管理轉向扶貧資金資產管理。
改革開放以來尤其是黨的十八大以來，中央和各級地方政府高度重視農村扶貧工作，投入了大量的財政扶貧資金，由此在全國形成了規(guī)模龐大的扶貧資產。然而，在脫貧攻堅時期，各地大多把著重點放在扶貧資金管理和貧困戶脫貧增收上，而對扶貧資金投入后形成的扶貧資產管理維護沒有引起足夠的重視。扶貧資產家底不清，管理和監(jiān)督機制缺失，缺乏國家層面的監(jiān)管政策，是當前扶貧資產管理存在的突出問題�！督ㄗh》明確提出“加強扶貧項目資金資產管理和監(jiān)督，推動特色產業(yè)可持續(xù)發(fā)展”，這意味著在“十四五”時期，需要把著重點由現(xiàn)行的扶貧資金管理轉移到扶貧資金資產管理上來，全面加強扶貧資產的管理和監(jiān)督。
十是明確集中支持一批鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣。
由于發(fā)展基礎薄弱，缺乏長效的富民產業(yè)，一些已脫貧的貧困縣尤其是深度貧困縣，產業(yè)支撐和內生發(fā)展能力仍然明顯不足，嚴重影響了脫貧質量和可持續(xù)性。為鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面提升脫貧質量，《建議》明確提出在西部地區(qū)脫貧縣中集中支持一批鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，增強其鞏固脫貧成果及內生發(fā)展能力。要繼續(xù)加大資金投入和政策幫扶，大力發(fā)展富民產業(yè)，促進這些重點幫扶縣不斷提升內生發(fā)展能力。
（作者系中國社會科學院農村發(fā)展研究所所長、研究員）
