黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），清晰展望了2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠景目標，明確了“十四五”時期我國發(fā)展的指導方針、主要目標、重點任務、重大舉措，以及生態(tài)環(huán)境保護的目標任務，同時也布置了“強化綠色發(fā)展的法律和政策保障”的具體任務�？傮w而言，《建議》為創(chuàng)新環(huán)境政策、更好服務“十四五”時期國民經(jīng)濟綠色發(fā)展新目標與大格局提出了新任務與新挑戰(zhàn)。
“十三五”時期環(huán)境政策取得積極進展
“十三五”時期是全面建成小康社會、全面脫貧的最后5年，也是污染防治攻堅戰(zhàn)全面打響的5年。在這一時期，我國生態(tài)環(huán)境保護工作始終堅持以打贏打好污染防治攻堅戰(zhàn)為主線，突出精準治污、科學治污、依法治污，在法律法規(guī)體系和政策體系建設方面均取得突出進展。
第一，法律體系進一步完善。2015年以來，先后制修訂了9部法律。截至目前，由生態(tài)環(huán)境部門負責組織實施的法律共13部，另有22部與生態(tài)環(huán)境保護緊密相關的資源法律，涵蓋水污染、大氣污染、土壤污染、固體廢物、噪聲防治、海洋環(huán)境保護等方面，基本實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境領域各環(huán)節(jié)、各方面有法可依。同時，2020年5月底，十三屆全國人大三次會議審議通過了《民法典》，確立“綠色原則”為民事主體從事民事活動的基本原則，并就“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任”單設專章進行規(guī)定。
第二，標準體系進一步豐富。“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境部累計制修訂并發(fā)布國家生態(tài)環(huán)境標準551項，包括4項環(huán)境質量標準、37項污染物排放標準、8項環(huán)境基礎標準、305項環(huán)境監(jiān)測標準、197項環(huán)境管理技術規(guī)范。
第三，政策體系進一步健全。生態(tài)文明建設“四梁八柱”搭建完成。2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，其中提出了健全自然資源資產產權制度、建立國土空間開發(fā)保護制度、建立空間規(guī)劃體系等八項制度。
環(huán)境管理制度從依靠源頭準入向強化事中事后監(jiān)管轉變。近年來，生態(tài)環(huán)境部先后推動污染物排放總量控制、區(qū)域流域限批、達標排放、排污許可、生態(tài)環(huán)境損害賠償、企業(yè)環(huán)境信息公開等工作，同時不斷強化法律體系建設，加大對環(huán)境違法行為的處罰力度，事中監(jiān)管和事后嚴懲的管理理念逐步加強。
強化公民環(huán)境知情權的環(huán)境信息公開與強制性披露要求愈加嚴格�！董h(huán)境保護法》首次將“信息公開與公眾參與”單獨成章，進一步明確了環(huán)境信息公開的法律地位并強化了公眾參與。黨的十八大以來，黨中央高度重視環(huán)境信息強制性披露工作，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出建立上市公司環(huán)保信息強制性披露機制；七部委聯(lián)合印發(fā)的《關于構建綠色金融體系的指導意見》明確“逐步建立和完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強制性環(huán)境信息披露制度”；黨的十九大報告中，明確要求“強化排污者責任，健全環(huán)保信用評價、信息強制性披露制度”；中共中央國務院印發(fā)的《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，提出健全信息強制性披露制度。
完善環(huán)境經(jīng)濟政策體系。2016年12月第十二屆全國人大審議通過了《環(huán)境保護稅法》，2017年12月國務院令公布《環(huán)境保護稅法實施條例》，對征稅對象、計稅依據(jù)、稅收減免以及稅收征管等進行了細化，進一步增強了可操作性。2013年，原環(huán)境保護部、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關于開展環(huán)境污染強制責任保險試點工作的指導意見》，旨在推動環(huán)境污染強制責任保險試點工作，建立環(huán)境風險管理的長效機制，全國20余個省份先后開展環(huán)境污染責任保險試點工作。
“十四五”和中長期經(jīng)濟社會新特征對環(huán)境政策提出新要求
近年來，國際國內形勢發(fā)生深刻變化，國家戰(zhàn)略提出諸多新要求，經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)諸多新特征。總體來看，“十四五”和中長期我國發(fā)展形勢將較既往有明顯變化，對于環(huán)境政策制定也提出了諸多新要求。
第一，國家綠色發(fā)展新目標設定更高，需要環(huán)境政策推動經(jīng)濟社會產業(yè)生活全面系統(tǒng)綠色轉型。
明確提出碳中和目標時間表。習近平總書記提出我國努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和，目前我國二氧化碳年排放量在90億噸左右，產業(yè)結構、能源結構、交通結構現(xiàn)狀以及消費升級趨勢等均對節(jié)能減碳提出了挑戰(zhàn)�！疤贾泻汀鄙婕罢袨�、企業(yè)行為、個人行為，需要全民共識和全社會的行動。
更加重視人民生命健康�！督ㄗh》提出全面推進健康中國建設，順應和滿足群眾對于吃穿住用行方面更高的安全綠色水平要求，這就需要改變傳統(tǒng)的污染控制型環(huán)境管理政策體系，從環(huán)境質量導向型進一步向風險防控型、健康導向型拓展升級，不僅控制污染物排放，也要對有害物質遷移轉化和暴露進行識別與管控，更高水平保障人民生命健康。同時，《建議》提出“重視新污染物治理”，這也是環(huán)境管理以人為本導向的進一步彰顯。目前環(huán)境管理體系仍主要局限于COD、VOCs等綜合理化指標，對于具體物質類特別是毒性比較強的物質統(tǒng)計、監(jiān)測、監(jiān)管等方面體系仍有較明顯欠缺。而且近年來新產品、新物質、新業(yè)態(tài)競相迸發(fā)，出現(xiàn)諸多污染因子與有害物質難于納入現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管體系，未能全面有效保護人民生命健康，管控污染因子清單覆蓋度與環(huán)境政策有效性均需提升。
高水平生態(tài)環(huán)境保護成為人類命運共同體構建重要組成部分。近年來，生態(tài)環(huán)境保護因素成為高水平自貿談判與區(qū)域合作的重要考慮因素，無論是RCEP、CPTPP還是“一帶一路”倡議相關協(xié)議與參與國家，均高度重視生態(tài)環(huán)境保護條件。而且，在目前大多數(shù)主要國家均已做出碳中和承諾、環(huán)保要求可能成為國際競爭新角力場的背景下，我們一方面需要通過環(huán)境政策解決國內環(huán)境問題、保護生態(tài)安全與群眾健康；另一方面，也需要通過環(huán)境政策塑造國際影響，贏得廣泛理解與支持。
第二，國家經(jīng)濟社會發(fā)展新理念、新目標對環(huán)境政策提出新使命。
創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中的核心地位為環(huán)境政策改革創(chuàng)新指明新方向。一方面，環(huán)境政策的改革與創(chuàng)新要堅持問題導向，即更低成本高效率地解決好現(xiàn)有突出環(huán)境問題，以及應對好潛在的新問題。因為我國發(fā)展階段、國情特征、發(fā)展道路等方面情況，既會逐步遇到發(fā)達國家在工業(yè)化過程中遇到過的一些環(huán)境問題，也會遇到一些新問題，既需要學習、吸收發(fā)達國家制度與政策經(jīng)驗，也需要我們根據(jù)國情特征和問題特性作出原始創(chuàng)新，用中國方法解決中國問題。另一方面，根據(jù)波特假說，恰當?shù)沫h(huán)境規(guī)制能夠有效促進技術創(chuàng)新與技術進步，這在我國著力推進技術創(chuàng)新和高質量發(fā)展的大背景下，是有力有效的政策工具。所以，環(huán)境政策應該逐步優(yōu)化力度和方式，努力達到既解決環(huán)境問題，又力促社會主體創(chuàng)新推動高質量發(fā)展的雙重功效。
國家總體安全觀給生態(tài)安全提出新內涵，給環(huán)境政策提出新任務。生態(tài)安全一直是傳統(tǒng)國家安全的重要領域、基礎領域，《建議》提出新的國家總體安全觀對于國家安全概念給出了更系統(tǒng)、更全面的描繪。作為國家經(jīng)濟社會和人類活動的基礎載體，生態(tài)環(huán)境不僅事關生態(tài)系統(tǒng)健康和人民群眾身體健康，同時事關國家經(jīng)濟安全、社會可持續(xù)發(fā)展、社會穩(wěn)定等，環(huán)境政策也需要相應拓展關注和服務領域，為國家總體安全作出更全面貢獻。
第三，國家經(jīng)濟社會發(fā)展新趨勢、新特征對環(huán)境政策提出新機遇和新挑戰(zhàn)。
深度信息化、智能化、數(shù)字化社會給環(huán)境治理和政策制定提出了挑戰(zhàn)、提供了機遇。一方面，環(huán)境監(jiān)管部門、企業(yè)自身、社會三方關于污染排放、環(huán)境質量、環(huán)境管理等方面的信息種類、來源、數(shù)量、形式都發(fā)生了顯著變化和顯著增長，但是到目前為止，相關數(shù)據(jù)未在環(huán)境政策制定中形成固定有效應用。另一方面，隨著5G、人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術的創(chuàng)新進展，無論是直接還是間接關于生態(tài)環(huán)境方面的數(shù)據(jù)種類會更多、數(shù)據(jù)量會更大。要想在深度信息化、智能化和數(shù)字化社會背景下制定好能夠凝聚共識的環(huán)境政策，需要加強對于數(shù)據(jù)的有效利用，可以為未來根治非傳統(tǒng)、各種尺度、精細化、個性化等環(huán)境問題痼疾時提供有效支撐。
內循環(huán)主導的經(jīng)濟結構和制造業(yè)占據(jù)更重要地位的產業(yè)結構，給環(huán)境政策制定提出了挑戰(zhàn)、提供了機遇。未來較長一個時期，我國要形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，這給國家經(jīng)濟產業(yè)人口的空間布局，以及行業(yè)布局、生產方式和消費模式都可能帶來根本性變化。中低端制造業(yè)向中西部轉移、精準扶貧和鄉(xiāng)村振興帶來的“五環(huán)外”消費增長、中產階級規(guī)模擴大和消費升級等變化，都有可能給生態(tài)環(huán)境帶來諸多新影響，需要環(huán)境政策未雨綢繆儲備手段。另外，制造業(yè)是我國經(jīng)濟基本盤，是國之重器，未來會主要采取推動在國內就地轉型、升級和提高的策略，不會走污染轉移的發(fā)達國家老路。所以，對于工業(yè)源的污染控制，更高清潔生產水平、更高治理水平、更低排放水平、更低的管制成本和治理成本，仍是未來較長時期的環(huán)境政策主題，不會因為近年來總量因子已經(jīng)顯著下降、火電和部分非電污染行業(yè)階段性實現(xiàn)超低排放而止步。
聚焦全面綠色發(fā)展新要求，以政策創(chuàng)新與改革提升生態(tài)環(huán)境治理效能
“十四五”時期，要緊扣“升級版污染防治攻堅戰(zhàn)”重點領域，啃“硬骨頭”攻重難點。第一，在大氣污染治理領域，以PM2.5與臭氧協(xié)同控制為重點，將VOCs納入環(huán)境保護稅征收范圍，建立涂料、皮革、油墨等行業(yè)的環(huán)�！邦I跑者”制度，強化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控與重污染天氣應對，深入推進揮發(fā)性有機物減排。第二，在水環(huán)境管理領域，推動建立全成本覆蓋的污水處理費政策，健全低毒低殘留農藥、有機肥、可回收地膜補貼，推進總氮、總磷污染削減，徹底消除劣Ⅴ類水體。第三，在土壤環(huán)境風險管控領域，推進土壤環(huán)境安全分級管控，健全固體廢物處理收費機制，探索建立農村垃圾處理收費制度。第四，在海洋生態(tài)環(huán)保領域，建立實施“陸海統(tǒng)籌”的重點海灣生態(tài)環(huán)境綜合治理制度，加強海洋突發(fā)環(huán)境事件應急體系建設。第五，在生態(tài)保護領域，加強生態(tài)保護紅線監(jiān)管，實施自然保護地分類分級監(jiān)管，建立生態(tài)修復績效監(jiān)管和生態(tài)遙感監(jiān)測制度。第六，在氣候變化應對領域，實施二氧化碳排放總量和強度雙控，協(xié)同推進碳排放權、用能權交易政策。
推動結構優(yōu)化與升級，促進生態(tài)產業(yè)化、產業(yè)生態(tài)化，推進構建生態(tài)文明經(jīng)濟體系，設計約束與激勵政策，從根源上推進節(jié)能減排。第一，進一步實施超低排放政策優(yōu)化產業(yè)結構，建立鋼鐵、水泥、建材、有色等行業(yè)超低排放企業(yè)清單，落實稅收、獎勵、信貸、電價等優(yōu)惠措施和環(huán)境執(zhí)法差異化政策；研究制定超低排放企業(yè)排污權回購制度，針對企業(yè)減排所騰出的排放指標進行有償回購。第二，深化清潔取暖政策推進能源結構調整，將京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原城市全部納入清潔取暖的試點城市范圍；繼續(xù)實施農村住戶清潔取暖補助政策，完善北方地區(qū)清潔取暖的長效保障機制；建立企業(yè)使用清潔能源補貼政策。第三，健全多式聯(lián)運政策機制優(yōu)化交通運輸結構，利用車購稅資金、中央基建投資等現(xiàn)有資金，統(tǒng)籌推進公鐵聯(lián)運、海鐵聯(lián)運等多式聯(lián)運發(fā)展；鼓勵社會資本設立多式聯(lián)運產業(yè)基金，采用PPP、BOT、BT以及“軌道+土地”等融資模式，加大政策性、開發(fā)性等金融機構信貸資金支持力度。
以責任鏈條為主線，形成政府、企業(yè)、社會多主體共治、良性互動的新格局。以深入落實“黨政同責”“一崗雙責”為總基調，構建權責清晰、責任落實、多方協(xié)作、自覺行動的政策體系，強化黨委領導、政府主導、企業(yè)主體、社會及公眾積極參與的長效機制建設。第一，完善責權利相匹配的政府責任體系，探索完善對屬地高層領導的問責機制，構建“問責少數(shù)人、警示一大片”的作用機制；要完善“一市一策”，針對區(qū)域性、共性問題、突出問題提出監(jiān)督幫扶方案。健全生態(tài)環(huán)境評價考核制度，建立GDP核算和綠色GDP核算雙評價體系。第二，打通政策鏈條推進企業(yè)主體責任落實，以排污許可為核心打通企業(yè)環(huán)境數(shù)據(jù)信息加強政策協(xié)同，將企業(yè)的排污許可、監(jiān)測、處罰、環(huán)境稅、綠色金融等各類信息和數(shù)據(jù)打通，建設全國統(tǒng)一固定源數(shù)據(jù)庫，推動環(huán)境信息強制性披露制度改革落地；建立生態(tài)環(huán)境信用評價體系，實施環(huán)境失信聯(lián)合懲戒與守信聯(lián)合激勵。第三，完善公眾監(jiān)督激勵政策，實施補助補貼、名譽認證等激勵政策，推進建立民間生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督員、網(wǎng)格員、河長、環(huán)保志愿者等制度；建立統(tǒng)一信息來源、工作平臺、分析研判、部門管理的信訪舉報反饋機制，完善信訪舉報信息的應用政策，實施有獎舉報激勵。
